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国家建设项目管理中存在的问题、成因及审计建议
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国家建设项目管理中存在的问题、成因及审计建议
  www.shenji.org  中国审计教育网  2005/11/10 15:36:00  我要纠错
 

    加强国家建设项目审计监督,是法律赋予审计机关的重要职责。浙江省新昌县委、县政府对国家建设项目的审计监督工作十分重视,非常关心,去年县政府先后颁布了17号、18号令,规定了国家建设项目实行必审制。未经审计,建设单位不得全部拨付工程建设资金,待工程竣工结算并实施审计后,按审计意见书、审计决定书进行工程价款结算。这一规定为国家建设项目审计监督制度化提供了重要保证。

    一、审计中发现的主要问题
    去年以来,新昌县审计局在对国家建设项目审计中,发现存在一些不容忽视的问题,主要表现在:
    (一)未按要求办理相关手续。主要表现为:超计划投资部分未重新进行报批;部分工程未办理规划用地许可证、建设用地许可证、建筑施工许可证和质量监督、消防设施验收等手续。
    (二)招投标活动不规范。一是该招标的未招标。如某单位建设的路网工程,对第一段工程是通过公开招标确定施工单位的,而对占总路网面积59%、造价为1240万元的延伸段工程却未进行重新招标,直接指定给了原中标施工单位施工。二是将招标范围仅限于建筑安装主体工程,而对符合招标要求的设计、监理、材料采购和一些配套附属工程直接发包。三是部分标底编制比较粗糙。项目内容不完整,存在漏算、多算现象,有的对一些关键数据不敲死,暂定价项目较多,留有活口。四是招标活动组织不严密。投标人数量不符合规定,《招投标法》规定有效投标人不得少于三个,如果少于三个,招标人应当依法重新招标,而有的单位在招标时存在投标单位只有两家,甚至只有一家的现象,起不到充分竞争、降低造价的作用。五是背离招标文件签订合同。有的单位在组织招标中,不是与中标单位签订合同,而是与另一家投标单位签订了合同。有的招标文件中明文规定变更费用要按合同价与标底价同比例下浮,但在签订合同条款时却不再下浮,改为按定额规定结算或综合费用按百分之几结算。有的在组织材料招标中,按合同规定招的应该是主材价,但在实际操作时变成了含人工、利润、辅助材料等在内的综合价,致使材料价格成倍增加,严重背离了招标文件的实质性内容,混淆了工程造价结算依据,使工程结算产生纠纷,给审计带来很大风险。
    (三)超概算投资较为突出。有的因项目本身设计深度不够,概算粗略,中途变更较多。有的建设单位批少建多,擅自提高装修标准,扩大建设规模。有的承包商采用所谓不平衡报价法,先低价中标,然后设法通过中途变更来实现其利润,增加工程造价,导致预算超概算,决算超预算,工程造价失控。如某工程批准概算是944.9万元,而实际投资达到1588万元,超概算达到68%。
    (四)现场施工管理不到位。有的未请社会监理;有的实行同体监理,即监理单位与施工单位是隶属关系,出现 “儿子”监理“老子”的怪现象;有的监理或建设单位不负责任,默认施工单位随意变更工程;有的施工单位未经设计部门或建设单位同意,擅自取消部分工程项目。有的工程变更联系单签证不规范。在未实行社会监理的情况下,只有一人签证;签证内容不全,只对工程量进行签证,未对价格进行确认;签证不及时,没有现场签证,而是事后补签,这些在很大程度上影响了变更联系单的真实性和有效性。
    (五)高估冒算工程造价。主要表现为重复计算、变更减少部分未扣除、未按招标规定比例下浮、甲供材料未剔除、高套定额或建设单位高价签证等。去年,新昌县审计局共完成16个国家建设项目审计,审计总投资额1.8亿元,未经招标和变更的工程造价为6014万元,核减工程造价1130万元,平均核减率达18.8%;核减率40%以上的有8个项目,占总送审项目的50%;最高的核减率达56%。如某校建设的教学综合楼工程,送审投资额76万元,经审计核减43万元。
    (六)基建财务收支管理混乱。一是核算不规范。有的对工程项目在单位财务账中核算,未单独设账;有的列支与工程无关的支出;有的旧房拆迁收入直接抵冲工程款,致使不能清晰反映工程项目的资金筹集、投资情况。二是违反现金管理条例,直接以现金支付工程款。三是用收款收据作为支付工程款的凭据,或以建筑材料发票抵冲工程款,导致对方漏缴税费等等。

    二、成因分析
    审计认为,造成工程建设管理中出现这样或那样的问题,其主要原因:
    一是建筑市场不规范。近年来,我国虽然已相继出台了《建筑法》、《招投标法》、《合同法》、《建筑工程质量管理条例》等一系列法规制度,但缺乏统一规范,建筑市场要素体系仍不健全,导致项目设计、招投标、签订合同、工程建设等方面还比较混乱,给工程建设管理带来了难度。
    二是建设资金紧张。建设资金大多来之不易,有的建设单位为了省钱,该办的手续未办,该请监理的未请,该缴的税费未缴。特别是在请监理的问题上,费用比较大,而且在有的建设单位领导眼里,特殊的工程监理不了,简单的工程又无需监理,请不请监理意义不大,花这个钱觉得冤枉,忽略了质量管理的必要程序。
    三是工期要求紧。由于政府性投资项目工期一般都比较紧,上面又催得急,建设单位领导为了赶工程进度,在操作上图方便,往往不注重建设程序,致使工程建设管理上出现诸多问题。
    四是少数工程相关人员素质不高。有的施工单位,在私利的驱动下,违规制假,以谋取多计工程款。有的监理人员睁只眼、闭只眼,未尽到应有的责任。有的预算员不按有关规定进行核算,有意增大工程造价,以作为其劳务费的提取基数。特别值得一提的是,建设单位的工程管理人员往往是临时抽调,且非专业性,缺乏工程建设相关的专业知识,而施工单位却又十分内行,两者信息极不对称,在施工过程中,很容易被施工单位牵着鼻子走。甚至有极个别的工程管理人员与施工单位串通一气,袒护造假行为,慷国家之慨,谋取个人私利。

    三、对加强国家建设项目管理的几点建议
    国家建设项目管理既是一项非常繁杂的工作,又是一门专业性很强的“学问”。从审计中反映的一些问题来看,应着重把握以下几点:
    (一)要切实提高对建设工程规范化管理重要性的认识。没有规范就没有质量,不规范就很难保证不出问题。作为建设单位的领导和工程管理人员,应认真学习有关工程建设管理和招投标方面的法规,了解和掌握一些必要的工程建设知识和基本程序。
    (二)要按工程建设程序操作。工程建设应遵循其本身所特有的建设程序进行,概括地说,应先计划后建设、先勘察后设计、先设计后施工、先验收后使用。具体地说,在前期准备阶段,主要是做好编报和审批项目建议书、可行性研究报告及项目年度投资计划;办理建设用地规划、建设工程规划、建设用地和建筑施工等方面的许可证;确定设计、施工和监理单位。在工程实施阶段,应着重抓好施工现场管理,严格控制工程进度、质量和投资。在竣工阶段,首先要进行竣工验收,然后施工单位要编制好工程结算,建设单位要做好竣工决算,并用书面形式告知审计机关安排审计。
    (三)要做好基础资料的整理归档工作。基础资料主要包括工程资料和财务资料。从方便审计而言,资料应从四个方面来分类整理:一是与建设程序有关的资料;二是与工程质量相关的资料;三是与工程造价相关的资料;四是有关财务收支方面的资料。为了保证资料的真实、有效,资料整理应按施工中落成实体同步进行,并做到图物相符,不得在工程竣工后补充。
    (四)要严格按照规定付款。关于工程价款结算方式,《浙江省建设工程价款结算暂行办法》(浙财基[1998]54号)有明确规定。对于实行工程总价招标的项目,预留工程款一般是掌握在合同价款的10%左右。但对实行综合费率或工程量清单招标的项目,应考虑到签订的合同价多为暂定价,还有标底编制粗糙及监理随意签证等引起高估冒算的情况,建设单位在付款时要特别留意,防止付过头。
    (五)要加强内控制度建设。建设单位要根据外部控制法规制度,建立健全明确的、可操作性的内控制度。如在工程变更签证上可从这几个方面来控制:一是及时做好签证,督促施工单位对变更事项做到日清月结,并对价款合理性进行确认;二是引入监理机制,由监理单位对变更的工程量、价款进行确认,防止偷工减料,保证工程质量;三是建立变更签证审批制度,按投资额确定项目变更审批额度,对超过额度部分,要经党政联席会议或党组集体讨论审查确认,以防止工程管理人员与施工单位通过变更签证来增加投资情况的发生。总之,只有建立完善的内控制度,才能保证项目建设规范运行,建设资金的有效使用。

      

 


来源:审计署网  作者:yuan  
 
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