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对创新固定资产投资审计工作的探讨
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对创新固定资产投资审计工作的探讨
  www.shenji.org  中国审计教育网  2005/11/6 11:45:00  我要纠错
 
    固定资产投资审计属于财政审计的大范畴,是财政审计的有机组成部分。同时固定资产投资审计也相对独立于财政审计,区别于其它行业审计,有着自己鲜明的行业特点,它的本质特征是审计机关依法独立检查参与固定资产投资活动单位的会计凭证、会计帐薄、会计报表以及其它与财政收支、财务收支有关的资料和资产,监督财政收支财务收支的真实、合法和效益的行为。本质涵义是指对固定资产再生产全过程的审计,具体地说就是对建筑、安装固定资产投资的活动以及与之相联系的建设单位(项目法人)、施工单位、设计单位、勘察单位、质监单位、监理单位和有关建设管理部门的审计。
    经过十多年的实践和探索,固定资产投资审计为国家投资建设事业作出了巨大的贡献,与此同时也初步形成了一整套自己的理论体系和理论指导下的审计实践方法。但是在全面建设小康社会的今天,固定资产投资审计肩负着更为艰巨的任务,结合多年来固定资产投资审计的实践,笔者就创新固定资产投资审计工作谈几点个人的体会和认识,仅供参考,以期起到抛砖引玉的作用。

    ◆固定资产投资审计的现状问题◆

     对设计、监理和质监等单位执行有关规范、规定和与建设项目有关的财务收支情况的监督难度大。从设计方面来讲,有的建设项目设计水平不高、深度不够,有的设计资料漏洞百出,设计变更也存在较大的随意性,有的工程甚至于一直处于边修改边施工的状态之中,设计人员也很少派人进驻施工现场进行指导,不仅延误了工期,还造成了人力、物力和财力的浪费;少数建设项目设计超标准、超规模。从监理和质监单位情况来看,有的质监单位对建设项目质量监督控制不力,存在质量隐患。少数监理人员素质不高,责任心和事业心不强,没有认真履行好自身的职责。我们在审计中发现,部分质监单位实际就起到了一个收费的作用,收了费就万事大吉,甚至于乱收费;部分监理人员在工程的“三控制两管理”方面不负责任,在签发联系单时,有的只写金额没有详细内容,有的又只写工程量,没有图示尺寸,有些联第单的造价已经包括在原合同价内而不属于变更内容等,这些都给工程的质量和造价结算方面造成了不必要的麻烦。有的建设管理部门在办证、检测等管理过程中没有严格执行国家的收费标准,有的变换花样乱收费。这些问题由于种种原因在审计监督上还远未到位。同时这单位与建设项目有关的财务收支头绪多,致使审计监督难度大。
     前期准备工作深度不够,没有严格执行国家基本建设程序。有的工程项目,特别是少数公路、桥梁、涵渠等建设项目,连地质勘察工作都未进行,便委托设计和进行施工,结果是设计与实际脱节,导致设计变更是一变再变,工期是一拖再拖,投资是大大突破,同时也影响到订立和执行合同的严肃性问题,有的项目为此终止了合同的履行,还得一切从头再来。有的建设项目以时间紧、或是专项资金的特殊性为由,搞先上车,后买票,在工程完工后,甚至到审计时都还在补办手续,有的干脆能办多少就办多少,没有补办完善有关的基本建设审批手续。
    招投标文书和合同条款内容不严密,合同价款不合理,工程结算纠纷时有发生。在对工程建设项目的审计中,我们经常发现有的  工程建设招标投标文书和合同内容条款不严密或者前后矛盾,合同、协议对权利、义务规定较详细,结算办法和调整造价的条款却是漏洞较多,有些合同内容与招标文书等资料内容相互矛盾,有的甚至以口头许诺来代替一些合同协议条款,客观上给工程竣工结算留下了隐患。有的建设单位没有按经济规律办事,片面强调降低工程建设成本,对施工图预算大幅度下浮,导致一些工程建设项目(特别是单项工程和单位工程)的合同价款连直接费都不够。这既不利于各方直辖市配合搞好工程建设管理,也不利于公平、合理、合法进行工程结算,时常引起竣工结算纠纷的发生,也增大了审计的工作量和审计监督的难度。
     工程竣工结算中的高估冒算屡禁不绝。工程竣工结算的准确程度直接影响着建设投资项目完成额的真实性与合法性,加强工程竣工结算审计工作,是审计机关对国家建设项目审计的重点,是保证国家建设项目审计质量的关键。也是深化国家建设项目审计的重要环节。从审计的情况来看,高估冒算,虚报冒领并非个别现象,而且花样不断翻新,手段也越来越多。一是施工单位编制工程竣工结算时通过虚列项目、或无中生有、或重复计算、或高套定额单价或者提高取费标准等不法手段来多报工程结算价款。二是利用甲方现场管理人员不熟悉专业或管理上的疏忽的漏洞,偷工减料或粗制滥造,或者虚列价差从中渔利。特别是装饰工程、安装工程,由于材料品种繁多,产地来源渠道不一,价格差别很大,是最容易发生高估冒算的行业和环节。三是利用工程项目建设周期较长,地下隐蔽项目多和工程现场签证、隐蔽记录、现场施工记录不规范、不完整的情况作弊谋利。
    审计决定执行难度大。在审计的实际工作中,固定资产投资审计后下达的审计决定,由于种种原因,也和其它行业审计工作一样,有的也不能按规定在三个月内落实完毕,严重影响和损害了有关法律法规的严肃性,给予审计工作带来了很大难度,严重阻碍了审计工作的顺利开展。
    审计机关自身建设方面也存在着不可忽视的问题。一是固定资产投资审计法规还需要不断健全和进一步加以完善;二是审计机关的固定资产投资审计专业技术人才缺乏,人才培养周期长,审计潜在的风险大;三是固定资产投资审计手段和方法有待改进和提高。

    ◆创新固定资产投资审计的思路对策◆

     针对固定资产投资审计的现状,要解决存在的问题,推进固定资产投资审计工作迈上一个新的台阶,就必须坚持与时俱进,开拓创新。
     开阔视野,创新思路。一是要强化对建设项目前期相关工作事项的审计,包括可行性研究、项目资金来源和执行基本建设程序的情况等,特别是建设项目执行基本建设程序问题(如建设项目法人制、建设管理制、招标投标制、市场准入制、监理制等规定),它是工程建设必不可少的重要内容和组成部分,与工程质量和效益有着直接的因果关系,是保证建设项目达到预期效果的前提和基础。二是对国家重点大中型建设项目,建议审计机关以派驻审计机构的方式从项目筹建开始进驻建设项目法人单位,实施事前、事中、事后的全程审计监督。三是进一步规范审计程序和固定资产投资审计评价体系。首先建议在审计署第2号令《审计机关国家建设项目审计准则》的基础上,制定建设项目审计实施简易程序准则,主要用于基层审计机关和基层审计机关的派出审计机构对政府交办的小型单位工程、单项工程的某些特定事项的审计,以提高工作效率,降低审计成本。其次建议在准则中对固定资产投资审计时被审计单位提供相关资料的时间作出一个时限规定,超过规定期限的资料将不予采信,以提高审计效率;建议在准则中应将房地产行业纳入国家固定资产投资审计的范围,以保持固定资产投资审计的完整性。最后建议尽快完善固定资产投资审计的审计评价指标体系,使固定资产投资审计工作更加规范化。
    坚持全面审计,突出重点的原则。要全面领会和贯彻执行“全面审计、突出重点”的原则。坚持全面审计,即凡是法律授予审计机关审计的对象,审计机关都要作为自己的审计范围,项目资金拔付使用到哪里、项目建设涉及到哪里,审计机关就要监督到哪里。突出重点是指我们具体实施中,要根据建设项目的特点,围绕中心,服务大局,量力而行确定审计目标。作为国家建设项目要从建设项目可行性研究、项目设计、招标投标、施工、监理、竣工验收等各个阶段的内容进行全方们审计监督,要把握三大重点:首先是质量,要认真监督建设项目的质量管理制度执行情况,特别隐蔽工程、关键部位的质量,要认真审查工程质量监督管理的各个环节,监促检查设计、施工、监理单位严格执行国家有关规定、规范和标准。其次是投资,审计监督要严把投资关,重点对甲乙双方工程结算和项目法人单位的竣工决算进行审计,要全面审核验算各分部分项工程的工程量、定额运用,材料品种和价格等情况,审核预算执行情况及其产生偏差的的原因,审核双方履行合同的情况,特别是要把设计变更作为重中之重来审核,及时发现和纠正工程结算中存在的问题,客观公正,实事求是,依法处理。第三是工期,要认真分析和总结工期提前和延误的原因,认真分析和总结施工组织设计产生偏差的原因,监督建设项目按期建成并发挥预期效益。
     强化审计决定执行机制。审计决定执行难不是一个新出现的问题,而是一个带有普遍性的问题,一个老生常谈的问题。反复出现的问题确实需要从规律性上找原因,而普遍出现的问题就需要从制度上找原因。这么多年的审计执行难都难以消除,笔者认为,正是没有从审计体制上找原因,没有从根本上解决问题所致。要解决审计执行难的问题,就应当从审计体制入手,如果一时难以一步到位,先解决到省、自治区、直辖市这一级,然后尽快逐步到位。只有解决了审计执行难的问题,审计工作才能充分发挥应有的作用。其次尽快建立审计决定执行追究制,除有关法律法规已明确规定的外(如税款和滞纳金等),要尽快建立健全审计决定执行追究制,对拒绝执行已生效的审计决定的,要追究有关单位和当事人的责任(包括经济责任、行政责任和刑事责任)。
整合审计资源,充分发挥审计的整体效能。在目前审计机关人员少,专业技术力量不足,专业人员培训周期较长的情况下,各级审计机关要充分利用社会审计和内部审计的力量,整合审计资源,充分发挥整体效能。社会审计与国家审计机关存在着许多共性,如都要对工程造价的真实性、合法性进行审核和认证,在审计查证过程中的审计对象、审计依据、审计范围甚至于审计方法都有共同之处,而在审计中,特别是对结算造价的审核,工作量特别繁重,可以充分利用社会审计的成果和力量,就能收到事半功倍的效果。在审计实施过程中,对被审计单位的内部审计成果也要充分利用,并注意充分发挥内审人员的特长和作用,协助做好审计工作。
     加强审计队伍建设,加快实现审计手段现代化。一是要树立“以人为本”的思想,加强审计队伍建设。要搞好固定资产投资审计工作,关键是要选配好一支业务精、作风硬、素质高的审计队伍。建好队伍关键是要有一个好的机制。首先要建立“优生劣汰”的淘汰机制,审计员、辅助审计员、主审和审计组长等都应有相应的任职资格条件并实行聘用制,凡在规定期限内达不到基本条件的不得从事审计工作。其次要建立激励机制,对审计员、辅助审计员、主审和审计组长等应按其从事的相应工作给予岗位津贴,对审计质量高以及查出大要案的审计组和审计人员要给予重奖,在条件许可的情况下提高审计人员的待遇,关心审计干部的冷暖疾苦,以事业留人,稳定和逐步壮大审计队伍。再次是各级审计人员逐选拔制,即对各级审计机关选调的专业技术人员,首先应从下一级的审计机关中的优秀者中选拔,基层审计机关人员首先应从内审机构或与审计工作有联系的、有中级以上职称的财会人员中选拔。最后是建立审计干部培训和后续教育制,加快审计干部知识的新陈代谢,努力培养复合型审计人才。二是要加快审计技术、审计方法和审计住处化系统建设,大力开发和运用计算机进行国家建设项目审计,加快实现审计手段现代化的进程。


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